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第四篇预算和政府

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第四 预算 政府
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第四篇 预算及政府间财政关系 •本篇共三章 第十三章 政府预算 第十四章 政府间财政关系的理论基础 第十五章 分税制和转移支付 第十三章 政府预算 •主要内容:1、政府预算概述 2、政府预算的程序 3、复式预算 •本章重点:1、政府预算概念及组成 2、政府预算的原则及分类 3、政府预算的编制、审批、执 行及决算 4、复式预算的特点、内容及作用 第一节 政府预算概述 •什么是预算 1、家计:一定时期内家庭生活支出的安排计划 2、政治程序:政府为每个预算年度向立法机关递交的文件 3、公共财政:政府在每个预算年度的全部公共收支一览表 ,预算是政府的公共收支计划即公共预算。 4、预算的功能: (1)可有效全面地反映政府的政务活动范围。通过资金分 配和流向对政府部门各项政务活动作出全面反映; (2)成为社会及公众对政府支出及政务活动的监督和监控 的手段,所谓政府预算要经议会批准,就是政府的政务活 动要经议会批准。 预算年度 •定义:预算年度也叫财政年度,指预算收支起止的有效期 限,通常为一年。 •类型: (1)历年制:1.1—12.31 中国、法国、德国、意大利 (2)跨年制:美国10月1日——9月30日 日本、英国 4月1日——3月31日 •影响因素:(1)公共收入的旺季 (2)立法机关开会日期 •预算年度的意义:(1)按法定预算年度 (2)反映本年度全部公共收支。 预算的分类 •以形式上的差别为依据: (1)单式预算:政府收支计划通过一个统一的计划表格来反映。 (2)复式预算:政府公共收支通过两个或两个以上的计划表格来反映。 •以内容的差别为依据: (1)零基预算:公共收支计划指标的确定,不考虑以前年度公共收支状况,只 反映新预算年度的经济社会发展情况。 (2)增量预算:在以前年度基础上,按新的预算年度的经济发展情况加以调整 后确定。 •中国的预算形式:部门预算,零基预算。 •其他分类,只适用于特定项目: 中长期预算; 项目预算;行动预算; 绩效预算;国民经济预; 充分就业预算 预算的组成 •含义:指政府预算体系的组成环节。 •政府预算组成:1、中央预算 2、地方预算: 省(自治区、直辖市) 市 县 乡 •政府预算的组成原则:有一级政权,就要有一级独立的预算。 •构成一级预算的条件:1、统筹安排本级的预算收支 2、独立编制本级预算和决算 预算的原则 •含义:政府确定预算形式和编制预算的指导思想 和准则。 •内容:1、公开性 2、完整性 3、统一性 4、准确性 5、年度性 6、法律性 预算法 •定义:国家预算法是预算管理的法律规范,是组织预算管理和确定 各级政府预算权限的法律依据。 •《中华人民共和国预算法》:1994.3.22 通过,1995.1.1日施行 •主要内容 1、原则和组成 2、管理职权 3、收支范围划分 4、编制、执行、调整和决算 5、监督、各级的法律责任等。 第二节 国家预算的程序 •预算的编制和审批 1、准备工作: (1)预计和分析本年度预算执行情况 (2)拟定下年度预算收支指标 (3)颁布编制预算草案的指标和规定 (4)修订预算科目和预算表格 2、预算的编制方法:自下而上、自上而下、上下结合逐级汇编 (1)自下而上编报预算收支建议数 (2)自上而下下达预算收支控制指标 (3)自下而上编制收支草案,并报国务院审查 (4)经全国人民代表大会批准,成为正式的预算 预算的执行 •政府预算执行的主要任务: 1、按照政府确定的收入任务,积极组织预算收入 2、按照政府预算确定的支出计划,及时合理的供应资金, 提高资金使用效果 3、根据预算收支变化情况,不断组织预算执行中的平衡。 4、加强预算执行的监督,维护财经纪律 •预算调整的方法: 1、预算支出科目的流用 2、预算的追加和追减 3、预算的划转 4、动用预备费 决算的编制和审批 • 决算定义:政府决算是政府财政预算管理决策、计划、组 织、协调、控制各阶段活动的最终结果,是政府政治 经济活动在财政上的集中反映,也是系统整理和积累 财政统计资料并对财政收支活动进行分析和总结经验 的过程。 • 决算的编制 1、准备:(1)拟定和下达编审办法 (2)进行年终收支清理 (3)制定和颁发决算表格 2、编制:自下而上逐级审核汇总——国务院——人大 第三节 复式预算 •复式预算的涵义和特点 1、复式预算:将同一预算年度内的全部预算收入和支出按性质划分,分 别编成两个或两个以上的收支对照表,以特定的预算收入来源, 保证特定的预算支出,并使两者具有相对稳定的对应关系的预算 组织形式。 2、复式预算的特点: (1)功能上:总体功能较弱、预算结构清晰、宏观调控功能强 (2)形式上:二元或多元的,全部财政收支的经济性质分别汇总。形成 两个或两个以上相对独立平衡的预算 (3)内容上:由于资本预算主要以国债为收入来源,故不存在盈余或赤 字 3、复式预算的构成:经费预算、资本预算 复式预算的内容和作用 •内容: (1)经费预算:以税收为收入来源,以行政事业项目作为 支出对象。 (2)资本预算:以公债、经费预算的节余、国有投资收入 作为收入来源,以经济建设项目为支出对象。 •复式预算的作用: (1)有利于资源有效配置 (2)有利于改进建设资金管理和提高使用效果。 (3)有利于宏观调控 (4)有利于重点控制,避免单式预算只便于总额控制的不 足 我国的复式预算改革 •我国从92年开始在中央和部分省市试行复式预算,,95年 正是在全国推广 •我国复式预算的内容:经常性预算和建设性预算 1、经常性预算:收入、支出 2、建设性预算:收入、支出 •我国实行复式预算的优点 1、可全面反映预算活动,增加预算活动透明度,加强客观 宏观预算管理,提高资金使用效益。 2、有利于宏观经济调控 3、有利于具体反映政府预算的平衡情况,赤字形成的原因 和数额。 第十七章 政府间财政关系理论基础 •主要内容:1、政府间财政关系的理论基础 2、地区性公共产品的有效供给 3、中央政府提供全国性公共产品的合理性 4、集权与分权的界定 •本章重点:1、公共产品的层次 2、地区性公共产品的有效供给分析 3、中央政府提供全国性公共产品的合理性 分析 4、集权与分权的界定 5、有效的辖区规模 第一节 公共产品的层次 •全国性公共产品 1、定义:全国性公共产品指该种产品的受益范围是跨区域的,国内的 每一个人都可以享用。 2、特点:(1)受益范围限定整个国家之内 (2)在整个国家分布得相当均匀 (3)外溢性不大 •地区性公共产品 1、定义:受益范围局限于某一个特定区域内的公共产品 2、特点:(1)受益范围基本限度定在本地区内,受益分布相当均匀。 (2)外溢性多于全国公共产品 (历史形成,人口流动和迁徒) 3、类型(根据拥挤性或竞争性进行判断):(1)纯地区性公共产品 (2)准地区性公共产品 第二节 地区性公共产品的有效供给 •从不同地区居民对地区性公共产品的偏好 角度分析 结论:中央政府提供地区性公共产品,资 源配置效率很低。 •从集权和分权的角度分析 结论:适度分权的财政体制较高度集权更 为有效。 第三节 中央政府提供全国性公共产品的合理性 •提供全国性纯公共产品和准公共产品 •调节区域间贫富差距 •稳定宏观经济 贸易漏损:高度开放下,一地方政府的扩张性财 政政策,由于新增加的购买力最终很大部分用于 购买其他地区商品和劳务。 •避免地区间不良竞争 第四节 集权与分权的界定及辖区规模 • 集权与分权的界定 • 有效的辖区规模 辖区规模:指某一地方政府所负责的地理区域及 居民数量。 1、受益范围 2、外部效应(外溢性) 第十八章 分税制和转移支付 •主要内容:1、政体和公共支出的划分 2、政府间税收的划分 3、政府间的转移支付 4、分税制和转移支付的借鉴 5、中国政府间财政关系 •本章重点:1、分级财政体制的含义、内容 2、政府间公共支出的划分 3、划分税收的基本原则和方法 4、转移支付的理论基础 5、转移支付的基本原则和方式 6、中国的预算管理体制 第一节 政体与公共支出的划分 •政体指政府的组织形式以及各级政府间的相关关系。 •政体的组织形式 1、单一制:国家权力和决策集中在中央政府手中,地方对 中央依存。具体有两种形式:(1)一级政府 (2)多级政府 2、联邦制:决策权高度分散,各级政府均拥有自主决策 权。 3、邦联制:中央作为各主权成员的协调机构而存在,一 般不具备主权国家的一些基本权力如征税和支出。 公共支出的划分 •分级财政 无论是单一制还是联邦制,大多数国 家都实行多级政府,这就决定了多数国家 也必然实行多级财政。由于每一级政府都 要有一定的财权和财力,因此,一般而言 ,一个国家的政权分为几级,财政也就分 为几级。 不同国家分级财政关系的特点 •美国:联邦制。联邦、州和地方三级政府、三级财政 三级政府均有税收立法权,分别编制其预算并经同级议会审批,但 联邦拥有对州政府不当税收的干预权。政府间预算关系主要表现为 通过转移支付对下级预算进行补助。 •日本、法国:单一制 。三级政府,三级财政。 日:财政立法权集中,财政执行权分散,不编制统一的国家预算。 法:财政体制集中度高,中央财政居主导地位,财政立法权归中 央。 •中国:单一制。五级政府,五级财政。 立法权集中于中央,属于单一政体下高度集权的财政形式 • 政府间公共支出的划分 1、联邦制国家公共支出的划分: (1)联邦政府:与国家经济社会发展关系密切的 重大事务如国防、人力资源、物力资源等 (2)地方政府:区域性的事务 2、单一制国家公共支出的划分 (1)中央政府:外交、国防、重大经济建设、社会安 全、国债的还本付息等 (2)地方政府:社会福利支出、地方治安支出、公用事 业支出、地方行政机构支出、地方公共设施支出等。 第二节 政府间税收的划分 •划分税收的基本原则 1、分税制含义 (1)广义:指财政体制或预算体制,指对各级政府全部事权以及全部财 政收支划分的制度。 (2)狭义:在政府间划分税权和税源。 2、分税原则 (1)属于中央政府的税收应为:①累进性与再分配性的税收 ②适合于经济稳定的税收 ③税基在各辖区分布很不均匀的税收 ④对流动性生产要素征收的税收 (2)州一级政府的税收应是以居住为依据的税收,如对消费品的销售或 国内产品课征的税 (3)地方政府的税收应是对完全不流动的要素所课征的税收 (4)各级地方政府的税收应是在经济循环中较为稳定的税收 (5)受益税与使用费在各级政府中均可适当采用 • 划分税收的基本方法 中央 地方 •个人所得税 :①累进②调控手段、波动 ③分布不平衡④对流动性 •公司所得税:①流动性②分布不平衡、波动。 •销售税: 多环节、税率不统一 •资源税: 分布不均衡 •关税: 中央 •财产税: 土地税、房产税 非流动 •通行税、排污税、汽车燃料税: 外部效应 、有害品 •受益税、使用费: 受益关系明确、税源分散 第三节 政府间的转移支付 •政府间转移支付:指中央政府与地方政府 之间或地方各级政府之间财政收入的转移 •需要转移支付的情况: 1、区域间事实上的不平等 2、公共产品的外溢性 3、中央对地方的调节和控制 • 转移支付的理论基础 两种不同的观点: 1、市场机制会促成地区间服务均等化,无需政府干预。 2、以社会公平与均等化为目标的转移支付不可少。 A:政府间纵向财政不均衡:主要税种归中央,但支出却主要 由地方政府安排。 B:政府间横向财政不均衡:横向不均衡来自于地区间财政能 力和财政需求的差别 C:区域性公共产品的外溢性:需中央政府提供拨款或补助, 以鼓励地方政府的投资。 • 转移支付的基本原则 1、保证各级政府财政收支平衡,解决纵向财政能力不均衡 问题。 2、使地区间提供公共产品和服务的财政能力均等化,解决 横向不均衡。 3、具有客观性:确定转移支付数额应尽量选择客观变量 4、具有稳定性与透明性:计算转移支付的公式应予以公 布,并相对稳定。 5、鼓励地方努力征税并控制支出 6、建立有效地监督体系。 • 转移支付的方式 1、无条件拨款:亦称一般性补助,指中央政府不向地方政 府指定用途,也不要求地方政府拿出一定的配套资金, 不附带任何条件而拨给地方财政的款项。 2、有条件拨款:也称专项拨款,中央指定其用途,地方政 府必须按指定用途使用这些资金,这种拨款用于中央认 为很重要,地方认为并不重要的项目上,如有外溢性的 项目。 (1)有条件的不配套拨款 (2)有条件无限额配套拨款 (3)有条件有限额的配套拨款。 第四节 分税制和转移支付制度的借鉴 •美国政府间财政关系 1、事权与支出的划分:以法律依据 2、税收划分: (1)联邦:个人所得税、公司所得税等 (2)州:销售税 (3)地方:财产税 3、转移支付 (1)无条件补助,即收入分享,目的在于弥补各级地方政 府的财政收支差距,以及平衡地区间财政状况差距。 (2)有条件补助:是其补助主要形式,占比70%——80% • 加拿大的转移支付制度 1、均等化转移支付:无条件的转移支付, 保 证各省在合理和平均税负,能提供合理的 和相当水平的公共服务。 2、对现有项目的拨款 3、援助拨款计划 • 日本政府间财政关系 1、税收的划分 国会制定税法,内阁实施税法,地方政府无立法权,在税法许可范 围内进行税收的调整及减免,但不能变动税法规定的税率。分税制由中 央和地方税目组成,共享税很少。 中央:个人所得税 法人税 都道府县:市业税和都道府县居民税 市町村: 市町村居民税、固定资产税 2、财政补助制度 (1)地方交付税。为均等化拨款,补地方收入不足,平衡财力,使其达 到规定的公共服务水平。 (2)地方让与税。统一征收,按比例分解,让与地方。占比40% (3)国库支出金。按一定政策目标对地方政府的专项补助。占比40% 第五节 中国政府间财政关系 •体制改革前的预算管理制度 1、高度集中的“统收统支体制”(1949—1953) 2、收入分类分成体制(1954—1958) 3、总额分成一年一变体制(1959—1970) 4、定收定支,收支包干体制(1971—1973) 5、固定比例留成,超收另定分成比例体制(1974 —1977) 6、增收分成,收支挂钩体制(1978—1979) • 80年代的预算管理体制 1、分灶吃饭的预算体制(1980—1984) 划分收支,分级包干 2、划分税种、分级包干的预算管理体制( 1985—1993) 划分税种,核定收支,分级包干 • 分税制的预算管理体制 1、“财政包干”的问题 (1)分割市场 (2)政府干预资源配置 (3)中央调控能力下降 (4)区域经济差距拉大 2、分税制的基本内容 (1)中央与地方事权与支出的划分 (2)中央与地方收入的划分 (3)中央财政对地方税收返还的确定 • 进一步改革的讨论 1、集权和分权 (1)中国:一放就乱、一统就死 (2)国外:财政联邦制,强调各级政府在财政职能和收支上有一定的独 立性和自主性。 财政联邦制的主要特点: ①各级财政主要对本级议会负责,中央和地方各自财政之间相对独立, 不编制统一的国家预算。 ②按照公共产品受益范围确定各级政府职责和财政支出范围。 ③实行分税制。中央和地方均有自己相对独立的税制和主体税种,地方 享有一定程度的税权。 ④保证中央一级财政的宏观调控权,表现为中央财政掌握较多的收入, 并以转移支付形式拨付给地方。 2、规范中央和地方关系 西方国家:用法制的形式把这种关系加以规范。 中国:地方的权力无法律保证,事实上赋予中央政府无限权 力。 3、转移支付制度 西方国家:单向的,中央对地方政府实行转移支付制度既是 联系中央和地方的纽带又是中央对地方政府行为的调控 手段。促进了“财政能力均等化”。 中国:双向的,既有中央对地方政府的补助,更有地方向中 央政府的收入上交。
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